1. Введение.

        Финансовые основы, как и другие компоненты местного самоуправления, переживают этап становления. Пребывая долгое время в качестве низового звена советской бюджетной систе­мы, местные бюджеты в Российской Федерации получили ста­тус  самостоятельных.  Это  результат  перехода  от  унитарной бюджетной системы к бюджетному федерализму,  от общего процесса формирования муниципальной власти к обособлен­ному от государства. События показали, что назвать бюджеты муниципальных образований самостоятельными оказалось са­мым легким делом. Несравненно труднее наполнить данную категорию реальным содержанием. Пока этого сделать не уда­лось. Увеличение доходной базы местных бюджетов, рост отчисле­ний от федеральных и региональных налогов, обеспечение финансовой состоятельности муниципальных образований стали поистине сверхзадачей реформы местного самоуправления, ко­торую пытается решить российское законодательство. В середине 90-х гг. XX в. его основу составили Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федера­ции», федеральные законы от 28 августа  1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Феде­рации». На последний возлагались особые надежды. Закон о финансовых основах местного самоуправления четко классифи­цировал собственные доходные источники муниципальных обра­зований, определил процентные отчисления от федеральных и региональных налогов в пользу муниципальных органов власти. Были предприняты меры по расширению финансового контроля за деятельностью местных властей, сокращены возможности нецелевого использования ими бюджетных средств. Вместе с тем за­кон натолкнулся на серьезное противодействие. В регионах не была сформирована методика закрепления за муниципальными образованиями долей федеральных налогов. Сократилось число местных налогов и сборов. Напротив, резко возросла зависимость местного самоуправления от финансовых решений региональных органов власти. Отмечается, что реакция федерального законода­теля на трудности в сфере муниципальных финансов была противоречивой. С одной стороны, комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления подготовил поправки в закон о финансовых основах местного самоуправления, приз­ванные устранить наиболее очевидные его недостатки. С другой стороны, комитетом Государственной Думы по бюджету совмест­но с правительством был разработан Бюджетный кодекс, который не решает ни одной из специфических проблем местных финан­сов.

2. Понятие местного бюджета.

       Сначала несколько слов об используемой в российском законодательстве терминологии. Бюджетный кодекс РФ приме­няет термин «бюджет муниципального образования». Закон 2003 г. использует понятие «местный бюджет». Во всех случаях понятия «местный», «муниципальный», а также словосочетания с ними используются как равнозначные. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) представляет собой форму образования и расходования денеж­ных средств, предназначенных для обеспечения задач и функ­ций, отнесенных к предметам ведения муниципальных образо­ваний (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). В литературе существует множество других дефиниций, ак­центирующих внимание на каком-либо одном аспекте бюдже­та. Весьма распространенными является определение местного бюджета как части финансово-экономических и бюджетных от­ношений. Интерес представляет комплексное понимание местного бюджета, предложенное группой авторов. Они отказа­лись от собственного определения местного бюджета в пользу развернутой характеристики его ключевых составляющих. Ис­ходя из территориального признака местный бюджет — это бюджет муниципального образования. С точки зрения правово­го признака, бюджет — это юридический документ, составляе­мый, утверждаемый и исполняемый органами местного самоуправления. Согласно экономическому признаку местный бюд­жет есть компонент муниципальной собственности и местного хозяйства, посредством которого перераспределяется часть стоимости совокупного общественного продукта. Финансовый признак указывает на то, что местный бюджет — это фонд денежных средств, формируемый органами местного самоуправ­ления и предназначенный для обеспечения их задач и функ­ций. Наконец, исходя из учетного признака муниципальный бюджет — это план доходов и расходов муниципального обра­зования на планируемый финансовый год.

         Долгое время российское законодательство использует еще один термин — «консолидированный бюджет». Но его значение применительно к муниципальным образованиям существенно изменилось. Прежде консолидированный бюджет — это сово­купность бюджетов муниципального образования и входящих в него административно-территориальных единиц, отдельных по­селений. Например, бюджет города, имеющего районное деление, включал в себя городской бюджет и бюджеты районов го­рода, исполняемые районными администрациями. Вот почему понятия «городской бюджет» и «бюджет города» в тех условиях имели разное значение. Городской бюджет утверждался и ис­полнялся городскими органами самоуправления. Бюджет горо­да объединял собственно городской бюджет и бюджеты рай­онов. Именно такой бюджет муниципального образования считался консолидированным.

        Сейчас ситуация существенно изменилась. Консолидиро­ванный бюджет присущ исключительно муниципальным рай­онам. Согласно Закону 2003 г. бюджет муниципального района и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидирован­ный бюджет района (ч. I ст. 52). Относительно других видов муниципальных образований понятие «консолидированный бюджет» теперь не применяется. Административно-территори­альные единицы, отдельные поселения в составе муниципаль­ных образований (не районов) имеют только сметы доходов и расходов и выступают частью бюджетов муниципальных обра­зований. Вот несколько основных параметров местного бюджета:

- Доходы местных бюджетов представляют собой денежные средства, поступающие в безвозмездном порядке в распоряже­ние органов местного самоуправления. По данным Министерства финансов РФ, доходы бюджетов муниципальных образова­ний в общем объеме консолидированного бюджета Российской Федерации составили в 2000 г. — 21, в 2001 г. — 19,5, в 2002 г. — 18,9% соответственно.

- Расходы местных бюджетов — денежные средства, направ­ляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления. В 2000 г. расходы муниципальных образова­ний составили 22,7, в 2001 г. — 22,1, в 2002 г. — 20,2% в структуре консолидированного бюджета Российской Федера­ции.

- Дефицит бюджета — превышение расходов бюджета над его доходами. Размер дефицита, утвержденный представительным органом муниципального образования, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета. Общим правилом яв­ляется положение о том, что при принятии бюджета на оче­редной финансовый год с дефицитом в решении представи­тельного органа местного самоуправления о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета. Источниками финансирования дефицита бюджета муници­пального образования служат:

- муниципальные займы, осуще­ствляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

- кре­диты, полученные от кредитных организаций;

- бюджетные ссу­ды и бюджетные кредиты от бюджетов других уровней бюджетной системы страны;

- поступления от продажи имуще­ства, находящегося в муниципальной собственности; измене­ние остатков средств на счетах по учету бюджета (ст. 94 Бюд­жетного кодекса РФ).

        В абсолютно подавляющем большинстве случаев местные бюджеты в Российской Федерации являются дефицитными.

- Профицит бюджета — превышение доходов бюджета над его расходами. Все 90-е гг. XX в. прошли под знаком дефи­цитности бюджетов. Примечательно, что даже гл. 12 «Профи­цит бюджета и порядок его использования» Бюджетного ко­декса РФ была исключена из законодательства. Начало XXI века принесло России профицитный федеральный бюджет. Прин­цип формирования консолидированного бюджета позволяет федеральной власти устанавливать доходы федерального бюд­жета на уровне расходов, передавая исполнение внутренних долговых обязательств государства на нижестоящие уровни бюджетной системы. Таким образом, бездефицитность феде­рального бюджета достигается за счет «перетекания» дефицита в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Данный вывод сформулирован в докладе шестого российского эконо­мического форума «Итоги, проблемы и перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации». Профицит местных бюджетов — яв­ление пока исключительное, присущее отдельным городам.

- Муниципальный долг — совокупность долговых обязательств муниципальных образований. Долговые обязательства муници­пального образования могут существовать только в формах: кредитных соглашений и договоров; займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг; договоров и соглашений о полу­чении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюд­жетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной сис­темы РФ; договоров о предоставлении муниципальных гарантий (п. 3 ст. 100 Бюджетного кодекса РФ). Очевидно, что указанные формы погашения долговых обя­зательств местного бюджета идентичны источникам финанси­рования бюджетного дефицита. Поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансировании дефицита бюджета (п. 1 ст. 113 Бюджетного кодекса РФ). Формы долговых обязательств:

- Бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств дру­гому бюджету на возвратной основе. Существует еще один вид бюджетного кредита, предоставляемый из бюджета муници­пального образования юридическим лицам, но он не является формой погашения муниципального долга.

- Бюджетная ссуда в качестве источника ликвидации муници­пального долга представляет собой бюджетные средства, пре­доставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пре­делах финансового года.

        Обязательным компонентом решения местного представи­тельного органа о бюджете муниципального образования явля­ется указание на предельный размер муниципального долга и предельный объем расходов на его обслуживание. Предельный размер муниципального долга не должен превышать объем до­ходов бюджета муниципального образования (п. 2 ст. 107 Бюд­жетного кодекса РФ). Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, определенные условиями за­имствований. Они не могут превышать 10 лет. Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муници­пальным имуществом.