1. Введение.
Финансовые основы, как и другие компоненты местного самоуправления,
переживают этап становления. Пребывая долгое время в качестве низового звена
советской бюджетной системы, местные бюджеты в Российской Федерации получили
статус самостоятельных. Это
результат перехода от
унитарной бюджетной системы к бюджетному федерализму, от общего процесса формирования муниципальной
власти к обособленному от государства. События показали, что назвать бюджеты
муниципальных образований самостоятельными оказалось самым легким делом.
Несравненно труднее наполнить данную категорию реальным содержанием. Пока этого
сделать не удалось. Увеличение
доходной базы местных бюджетов, рост отчислений от федеральных и региональных
налогов, обеспечение финансовой состоятельности муниципальных образований стали
поистине сверхзадачей реформы местного самоуправления, которую пытается решить
российское законодательство. В середине 90-х гг. XX в. его основу составили Закон РФ от 27
декабря 1991 г.
№ 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», федеральные
законы от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 25
сентября 1997 г.
№ 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
На последний возлагались особые надежды. Закон о финансовых основах местного
самоуправления четко классифицировал собственные доходные источники
муниципальных образований, определил процентные отчисления от федеральных и
региональных налогов в пользу муниципальных органов власти. Были предприняты
меры по расширению финансового контроля за деятельностью местных властей,
сокращены возможности нецелевого использования ими бюджетных средств. Вместе с
тем закон натолкнулся на серьезное противодействие. В регионах не была
сформирована методика закрепления за муниципальными образованиями долей
федеральных налогов. Сократилось число местных налогов и сборов. Напротив,
резко возросла зависимость местного самоуправления от финансовых решений
региональных органов власти. Отмечается, что реакция федерального законодателя
на трудности в сфере муниципальных финансов была противоречивой. С одной
стороны, комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления
подготовил поправки в закон о финансовых основах местного самоуправления, призванные
устранить наиболее очевидные его недостатки. С другой стороны, комитетом
Государственной Думы по бюджету совместно с правительством был разработан
Бюджетный кодекс, который не решает ни одной из специфических проблем местных
финансов.
2.
Понятие местного бюджета.
Сначала несколько слов об используемой в российском законодательстве
терминологии. Бюджетный кодекс РФ применяет термин «бюджет муниципального
образования». Закон 2003 г.
использует понятие «местный бюджет». Во всех случаях понятия «местный»,
«муниципальный», а также словосочетания с ними используются как равнозначные.
Бюджет муниципального
образования (местный бюджет) представляет собой форму образования и
расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций,
отнесенных к предметам ведения муниципальных образований (ст. 6 Бюджетного
кодекса РФ). В литературе существует множество других дефиниций, акцентирующих
внимание на каком-либо одном аспекте бюджета. Весьма распространенными
является определение местного бюджета как части финансово-экономических и бюджетных
отношений. Интерес представляет комплексное понимание местного бюджета,
предложенное группой авторов. Они отказались от собственного определения
местного бюджета в пользу развернутой характеристики его ключевых составляющих.
Исходя из территориального признака местный бюджет — это бюджет муниципального
образования. С точки зрения правового признака, бюджет — это юридический документ,
составляемый, утверждаемый и исполняемый органами местного самоуправления.
Согласно экономическому признаку местный бюджет есть компонент муниципальной
собственности и местного хозяйства, посредством которого перераспределяется
часть стоимости совокупного общественного продукта. Финансовый признак
указывает на то, что местный бюджет — это фонд денежных средств, формируемый
органами местного самоуправления и предназначенный для обеспечения их задач и
функций. Наконец, исходя из учетного признака муниципальный бюджет — это план
доходов и расходов муниципального образования на планируемый финансовый год.
Долгое время российское законодательство использует еще один термин —
«консолидированный бюджет». Но его значение применительно к муниципальным
образованиям существенно изменилось. Прежде консолидированный бюджет — это совокупность
бюджетов муниципального образования и входящих в него
административно-территориальных единиц, отдельных поселений. Например, бюджет
города, имеющего районное деление, включал в себя городской бюджет и бюджеты
районов города, исполняемые районными администрациями. Вот почему понятия
«городской бюджет» и «бюджет города» в тех условиях имели разное значение.
Городской бюджет утверждался и исполнялся городскими органами самоуправления.
Бюджет города объединял собственно городской бюджет и бюджеты районов. Именно
такой бюджет муниципального образования считался консолидированным.
Сейчас ситуация существенно изменилась. Консолидированный бюджет присущ
исключительно муниципальным районам. Согласно Закону 2003 г. бюджет
муниципального района и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих
в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет района (ч.
I ст. 52).
Относительно других видов муниципальных образований понятие «консолидированный
бюджет» теперь не применяется. Административно-территориальные единицы,
отдельные поселения в составе муниципальных образований (не районов) имеют
только сметы доходов и расходов и выступают частью бюджетов муниципальных образований.
Вот несколько основных параметров местного бюджета:
- Доходы
местных бюджетов представляют собой денежные средства, поступающие в
безвозмездном порядке в распоряжение органов местного самоуправления. По
данным Министерства финансов РФ, доходы бюджетов муниципальных образований в
общем объеме консолидированного бюджета Российской Федерации составили в 2000 г. — 21, в 2001 г. — 19,5, в 2002 г. — 18,9%
соответственно.
- Расходы
местных бюджетов — денежные средства, направляемые на финансовое
обеспечение задач и функций местного самоуправления. В 2000 г. расходы
муниципальных образований составили 22,7, в 2001 г. — 22,1, в 2002 г. — 20,2% в структуре
консолидированного бюджета Российской Федерации.
- Дефицит
бюджета — превышение расходов бюджета над его доходами. Размер дефицита,
утвержденный представительным органом муниципального образования, не может
превышать 10% объема доходов местного бюджета. Общим правилом является
положение о том, что при принятии бюджета на очередной финансовый год с
дефицитом в решении представительного органа местного самоуправления о бюджете
утверждаются источники финансирования дефицита бюджета. Источниками
финансирования дефицита бюджета муниципального образования служат:
- муниципальные займы, осуществляемые
путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
- кредиты, полученные от кредитных
организаций;
- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты от
бюджетов других уровней бюджетной системы страны;
- поступления от продажи имущества,
находящегося в муниципальной собственности; изменение остатков средств на
счетах по учету бюджета (ст. 94 Бюджетного кодекса РФ).
В абсолютно подавляющем большинстве случаев местные бюджеты в Российской
Федерации являются дефицитными.
- Профицит
бюджета — превышение доходов бюджета над его расходами. Все 90-е гг. XX в. прошли под знаком дефицитности
бюджетов. Примечательно, что даже гл. 12 «Профицит бюджета и порядок его
использования» Бюджетного кодекса РФ была исключена из законодательства.
Начало XXI века принесло
России профицитный федеральный бюджет. Принцип формирования консолидированного
бюджета позволяет федеральной власти устанавливать доходы федерального бюджета
на уровне расходов, передавая исполнение внутренних долговых обязательств
государства на нижестоящие уровни бюджетной системы. Таким образом,
бездефицитность федерального бюджета достигается за счет «перетекания»
дефицита в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Данный вывод
сформулирован в докладе шестого российского экономического форума «Итоги,
проблемы и перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации».
Профицит местных бюджетов — явление пока исключительное, присущее отдельным
городам.
- Муниципальный
долг — совокупность долговых обязательств муниципальных образований.
Долговые обязательства муниципального образования могут существовать только в
формах: кредитных соглашений и договоров; займов, осуществляемых путем выпуска
ценных бумаг; договоров и соглашений о получении муниципальным образованием
бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы
РФ; договоров о предоставлении муниципальных гарантий (п. 3 ст. 100 Бюджетного
кодекса РФ). Очевидно, что указанные формы погашения долговых обязательств
местного бюджета идентичны источникам финансирования бюджетного дефицита.
Поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств
отражаются в бюджете как источники финансировании дефицита бюджета (п. 1 ст.
113 Бюджетного кодекса РФ). Формы долговых обязательств:
- Бюджетный
кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает
предоставление средств другому бюджету на возвратной основе. Существует еще
один вид бюджетного кредита, предоставляемый из бюджета муниципального
образования юридическим лицам, но он не является формой погашения
муниципального долга.
- Бюджетная
ссуда в качестве источника ликвидации муниципального долга представляет
собой бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной,
безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах
финансового года.
Обязательным компонентом решения местного представительного органа о
бюджете муниципального образования является указание на предельный размер
муниципального долга и предельный объем расходов на его обслуживание.
Предельный размер муниципального долга не должен превышать объем доходов
бюджета муниципального образования (п. 2 ст. 107 Бюджетного кодекса РФ).
Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки,
определенные условиями заимствований. Они не могут превышать 10 лет.
Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным
имуществом.
|