3. Нормотворчество.      

       Нормативные правовые акты являются продуктом особого рода деятельности — нормотворчества (правотворчества). Нор­мотворчество — основной путь воздействия на общественные отношения, главное средство придания праву юридической силы. Нормотворчество в правовой сфере — это в принципе и глав­ным образом государственная деятельность, завершающая про­цесс формирования права, означающая возведение государст­венной воли в закон. Изначально право формируется естественно-исторически, до и независимо от деятельности законодателя. Начальная стадия в процессе правообразования — возникновение объективно обусловленной потребности в юридическом регулировании общественных отношений. Эта потребность в конечном счете обу­словлена экономическим базисом, но ближайшими факторами, ее питающими, являются социально-политические, классовые и иные общественные интересы. На завершающей стадии правообразования приобретает большое значение специальная целе­направленная деятельность компетентных органов по выраже­нию общественной потребности и соответствующих интересов в общеобязательных правилах поведения. Эта деятельность, конституирующая правообразование в формально определен­ные предписания общего характера, и является правовым нормотворчеством. Различаются три способа такого нормотвор­чества:

   1) непосредственная правоустановительная деятельность пол­номочных государственных органов;

   2) санкционирование государственными органами норм, кото­рые  сложились  независимо от  них  в  виде  обычая  (делового
обыкновения) или выработаны негосударственными организация­ми (например, кооперативами, общественными организациями);

   3) непосредственное  правотворчество  народа,   проводимое
в форме всенародного голосования (референдума).

        Во всех трех случаях нормотворчество отличается и своими целями, и теми принципами, на которых оно основывается. Общими принципами нормотворчества являются: научность, де­мократизм, законность, интернационализм. В отдельные периоды развития того или другого государства имели место отступления от какого-либо принципа, но они не могут поколебать необходимость поиска и утверждения соот­ветствующих начал законодательной деятельности. Правотворческая деятельность так или иначе связана с прояв­лением государственной воли. Это положение многократно до­казано мировой историей. Помимо того, что господствующие при данных отношениях индивиды должны конституировать свою силу в виде государства, они должны придать своей воле, обус­ловленной этими определенными отношениями, всеобщее выражение в виде государственной воли, в виде закона. Содержание  нормотворчества  складывается   из  последова­тельно осуществляемых организационных действий,  образую­щих в своей совокупности то, что называют правотворческим процессом. Это технология создания нормативных актов и до­ведения  их  предписаний  до  адресатов.   Сам  правотворческий процесс в силу его общественно-политического значения регу­лируется конституционными и другими юридическими нормами. Правотворческий процесс складывается из ряда стадий.

   1. Стадия законодательной инициативы. Речь идет о первичном официальном действии компетентного субъекта, состоящем во внесении в правотвор­ческий орган или предложения об издании нормативного акта, или подготовленного проекта акта. Круг субъектов, обладающих правом законодательной иници­ативы, строго очерчен в законодательстве, так как законода­тельная инициатива, в отличие от любого другого обращения в правотворческий орган с законопроектом, предполагает юри­дическую обязанность компетентного органа рассмотреть по­ступивший проект или предложение.

   2. Решение компетентного органа о необходимости издания
акта, выработке его проекта, включении в план законопроект­ных работ и т.п.

   3. Разработка проекта нормативного акта и его предваритель­ное обсуждение. Процедуры того и другого различаются в зави­симости  от  важности  проекта,   от  того,   кому  поручена  его разработка, а также от характера будущего нормативного акта (общегосударственный акт или ведомственный). Наиболее важ­ные  проекты  выносятся  на  всенародное  обсуждение.  В  под­готовке других принимают участие консультативные группы уче­ных и специалистов.

   4. Рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять.

   5. Принятие нормативного акта.

   6. Доведение содержания принятого акта до его адресатов.

        Правотворчество может выражаться в виде принятия единич­ного акта, содержащего отдельные юридические нормы, и в ви­де систематизированного (кодификационного) акта, содержа­щего определенные совокупности, группы норм. Наиболее раз­витым видом является кодификационное нормотворчество. С его помощью закладываются основы законодательной системы в це­лом и по отраслям права, а затем осуществляется дальнейшее развитие законодательства. С помощью единичных актов право­творчества вносятся дополнения и изменения в кодифицирован­ное законодательство. В ходе текущего правотворчества устра­няются противоречия и пробелы в законодательстве. При выработке правовых норм, издании нормативных актов и последующей их систематизации используется ряд правил для обеспечения совершенства законодательства. Совокупность всех этих правил, средств и приемов образует законодательную технику. Если к названным правилам присовокупить правила, средства и приемы формулирования, выяснения и обработки индивидуальных правовых актов, получим юридическую технику. Некоторые ее требования являются общими как для норматив­ных, так и для индивидуальных актов. Например, требования культурности (общей и юридической) акта: целесообразность, законность, грамотность, правильная форма, рациональная структура, наличие внешних атрибутов и т.п. Уровень юридической техники в первую очередь свидетель­ствует о юридической культуре. Им во многом обусловлены и соблюдение законности, и эффективность права. При издании правовых норм важно так их сформулировать, изложить и разложить, чтобы воля законодателя стала ясной и доступной, чтобы истинный смысл ее не расходился с текстуальными фор­мулировками, чтобы не было двусмысленности, темноты и пробельности актов. Юридическая техника как раз и связана в ос­новном с организацией правового материала, его внешним изло­жением. В уровне совершенства правовых актов мы находим внешнюю материализацию юридической техники. Сквозное зна­чение в юридической технике имеет терминология. Термины представляют собой словесное обозначение определенных понятий, используемых для выражения воли законодателя. Исполь­зуется три их вида: общеупотребительные, специальные юриди­ческие  (иск,   соучастие  и  т.п.),   специальные  неюридические. Наиболее общими правилами использования терминов являются: единство терминологии, тождественность их употребления в разных правовых актах; использование общепризнанных тер­минов; стабильность терминологии, устойчивость общепринятых обозначений. Кроме терминологии к средствам юридической техники от­носятся, в частности, юридические конструкции. Это построения нормативного материала по особому типу связей составляющих его элементов (например, состав преступления). Важная  роль  в  юридической  технике  отводится  средствам и правилам построения правовых актов. Правила требуют вклю­чения в нормативный акт только однородного материала. Лучше издать два, три акта, но не издавать разнородного по содержа­нию акта. Правилами диктуется издание вначале норм матери­ального права, а затем процессуальных; сперва — общих норм, а после — конкретизирующих и т.п. В качестве средства юриди­ческой техники выступает текст документа с его реквизитами (наименованием, датой принятия, подписями и пр.) и структурой. При  издании  больших  кодифицированных  актов  обыкновенно выделяют общую и особенную части. Определенную нагрузку несет на себе преамбула акта.  Первичной структурой текста является  статья  с  ее  подразделениями  (абзацами,   пунктами, частями). Правила требуют однородности ее содержания. Поэ­тому статья выражает чаще всего одну правовую норму. В коди­фицированных   актах   нормативный   материал,   содержащийся в статьях, объединяется в главы и разделы.  Правила требуют единства, логической последовательности и согласованности помещенного в них материала, обеспечения удобства в его исполь­зовании. Отсюда такой, например, прием, как снабжение ста­тей, глав и разделов заголовками, нумерацией и т.п. Среди технико-юридических приемов выражения и изложения законодательной воли следует назвать:

   а) абстрактный, когда вся совокупность возможных юриди­ческих фактов и связей охватывается обобщенными родовыми понятиями;

   б) казуистический, при котором фактические обстоятельства
даются перечислением или путем указания на конкретные, индивидуальные признаки. Абстрактный прием соответствует бо­лее высокому уровню юридической культуры. Однако иногда нельзя обойтись и без казуистического изложения нормативного предписания.

        Различаются три приема изложения элементов правовой нор­мы: прямой, отсылочный и бланкетный. При прямом изложении все содержание нормы со всеми ее элементами дается непо­средственно в данной статье акта; при отсылочном — отсылка к другим нормам; при бланкетном — конкретной отсылки нет, но отдельные элементы нормы формулируются в каких-либо специальных правилах, и это просматривается по тексту бланкет­ной нормы (например, норма, устанавливающая ответствен­ность за нарушение правил по технике безопасности). В современных условиях очень важно не просто соблюдать правила юридической техники, но и выдерживать общий стиль законодательства. Загруженность его декларативными положе­ниями, призывами, пожеланиями и т.п. девальвирует юридичес­кие средства воздействия на общественные отношения. Требо­вания к нормотворческой деятельности содержатся, например, в указе Президента России «О порядке деятельности централь­ных органов федеральной исполнительной власти и Админист­рации Президента Российской Федерации по ведению законо­проектных работ» и в Положении о подготовке проектов постановлений и распоряжений Совета Министров — Правительства России.

4. Действие нормативно-правовых актов.

        Для практики имеет непосредственное значение проблема пределов действия нормативных актов. Она включает в себя четыре вопроса:

   1) на какие общественные отношения данный акт распростра­няется (предметное действие);

   2) с какого времени и по какое время нормативный акт имеет
юридическую силу (действие во времени);

   3) на какую территорию он распространяет свое регулирую­щее влияние (действие в пространстве);

   4) каковы его адресаты (действие по кругу лиц).

   1. Предметное действие. Нормативные акты регулируют раз­ные по своему характеру отношения. При этом, например, акты, рассчитанные на регулирование имущественных и связан­ных с ними личных неимущественных отношений, не имеют силы в отношениях между государственными органами и наоборот. Другими словами, только в качестве исключения (в ситуации так называемого субсидиарного применения права) нормы одной отрасли могут распространить свое действие на отношения, регулируемые нормативными актами другой отрасли права. В предмет правового регулирования входят волевые общест­венные отношения, что исключает действие актов в отношении событий или других состояний, в которых не может участвовать воля человека. Такого рода обстоятельства могут выступать только в качестве юридических фактов, т.е. закон может свя­зать с ними наступление юридических последствий, но повлиять на их ход нормы права бессильны. Законодатель исключает привлечение к ответственности за образ мыслей, считая такую практику реакционной. Он исходит из формулы: «Помимо своих действий я совершенно не сущест­вую для закона, совершенно не являюсь его объектом».

   2. Действие во времени связано с вступлением нормативного акта в силу и моментом утраты им юридической силы. В каждом государстве действуют нормы о порядке опубликования и вступ­ления в силу законов и других актов. В России — это федераль­ный закон от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступ­ления в силу федеральных конституционных законов, федераль­ных законов, актов палат Федерального Собрания». Официаль­ным опубликованием актов, принимаемых законодательными органами, считается опубликование их в специальных официаль­ных изданиях, а также в определенных газетах (в России — в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Рос­сийской газете»). Названные акты публикуются в установленный в законе срок после их принятия. Официальные издания имеют и другие государственные органы. Все акты нормативного характера вступают в силу по истече­нии определенного времени после официального опубликова­ния, если при принятии акта не установлен другой срок введения его в действие (в России по истечении десяти дней на всей ее территории). Часто принимаются специальные постановления о введении акта в действие, которые имеют серьезное, хотя и вспомогательное значение. В них могут содержаться поруче­ния правительству о разработке подзаконных актов, конкретизи­рующих закон, о приведении в соответствие с законом всех других актов; приводиться перечни актов, которые утрачивают силу; даваться указания о судьбе отношений, сложившихся до вступления вновь принятого акта в силу; определяться круг субъектов, уполномоченных (временно или постоянно) совершать сделки на основе принятого акта. Постановления могут также обязать определенные органы и должностных лиц содействовать развитию новых правоотношений, дать иные поручения. Акты, не имеющие общего значения, могут быть не опублико­ваны, а направлены соответствующим органам и организациям для доведения до сведения всех учреждений и лиц, на которых распространяется их действие. Эти акты вступают в силу с мо­мента получения их государственными органами и обществен­ными организациями, если не установлен иной срок введения их в действие. Для практических работников иногда очень важно ознакомить­ся не только с самим нормативным актом, но и с материалами по его обсуждению. Чтобы правильно истолковать закон, прихо­дится, например, обращаться к альтернативным проектам и предложениям по отдельным статьям, высказанным депутата­ми. Поэтому надо смотреть стенографические отчеты открытых заседаний законодательных органов. Постановления и распоряжения правительства, носящие нор­мативный характер, приобретают силу с того срока, который в них указан. Если же такое указание отсутствует, то с момента их принятия. Такой порядок установлен в большинстве госу­дарств, хотя могут быть и иные правила. Нормативные акты центральных ведомств вводятся в действие с момента их принятия или по получении адресатами. Не урегулирован должным образом порядок вступления в си­лу решений представительных органов на местах, а также реше­ний и распоряжений местной администрации, приказов руково­дителей отделов и управлений, нормативных актов руководи­телей предприятий, учреждений, организаций. Практически они вступают в силу с момента их принятия. Решения по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями вступают в силу с момента их опубликования или оповещения населения по радио, телевидению. Существуют три способа прекращения действия нормативных актов во времени:

   а) указать срок, в течение которого акт будет действовать, и не продлевать его;

   б) отменить данный акт;

   в) заменить данный акт другим, регулирующим фактически те же вопросы.

        К сожалению, последний способ получил значительное распространение. Поскольку при этом перечни актов, утративших силу, не составляются или составляются с опозданием, практика по­ставлена в затруднительное положение. Из общих правил дейст­вия нормативных актов во времени есть два исключения. Иногда (скорее, в сфере гражданского права) отмененные акты продол­жают как бы регулировать существующие отношения, так как необходим определенный срок для их приведения в соответствие с новым законодательством. Это так называемое переживание нормативного акта. И, наоборот, иногда вновь принятый норма­тивный акт (в виде исключения) распространяет свое действие на отношения, которые возникли до вступления его в юридическую силу. Это обратная сторона закона. Обратная сила закона прида­ется только законодателем. Произвол в этом деле недопустим. По общему правилу обратную силу приобретает закон, устраня­ющий наказуемость деяния или смягчающий наказание.

   3. Действие нормативных актов в пространстве связывается с их распространением на государственную территорию. К ней относятся земная территория, ее недра, внутренние и террито­риальные воды, воздушное пространство над земной и водной территорией, территории посольств, военных кораблей, всех кораблей в открытом море, кабины летательных аппаратов над территорией, не входящей в состав другого государства. Тер­риториальные пределы действия нормативных актов проявляют суверенитет государства и его юрисдикцию. Иностранное законодательство применяется на территории конкретного государ­ства лишь постольку, поскольку оно само это допускает в общей форме или в конкретных соглашениях с зарубежными государ­ствами. Международными договорами регулируется и так назы­ваемое экстерриториальное действие правовых актов, когда законодательство данного государства распространяется за пределами его территории (действует в отношении граждан и организаций, находящихся на территории других государств). В федеративных государствах территориальные пределы дейст­вия нормативных актов обусловлены внутриполитическими от­ношениями. В качестве общего правила нормативные акты чле­нов федерации действуют на собственной территории, акты местных органов власти и управления — на управляемой ими территории. Однако распространено и другое: юридические акты, принятые государственными органами одних администра­тивных и политических единиц, признаются в качестве таковых на территории других. Столкновения нормативных актов равноправ­ных органов решаются на основе коллизион­ных норм, установленных федеральными властями. Коллизион­ные нормы существуют также на случай столкновения актов, изданных в разное время, в разном объеме, разными органами.

   4. Действие по кругу лиц означает по общему правилу рас­пространение нормативных требований на всех адресатов в рам­ках территориальной сферы действия того или иного акта. Но из данного правила есть три исключения. Во-первых, главы государств и правительств, сотрудники дип­ломатических и консульских представительств и некоторые дру­гие иностранные граждане пользуются правом экстерриториальности (наделены дипломатическим иммунитетом), и, следова­тельно, к ним не могут быть применены меры ответственности и меры государственного принуждения за нарушение уголовно­го законодательства и законодательства об административных правонарушениях. Во-вторых, проживающие на территории государства ино­странные лица и лица без гражданства, хотя и пользуются широким кругом прав и свобод наряду с гражданами, в некото­рых правоотношениях не могут выступать носителями прав. Они не могут, например, избирать и быть избранными в органы государственной власти, в судьи; не могут состоять на службе в вооруженных силах и органах внутренних дел. В-третьих, некоторые нормативные акты, например предус­матривающие уголовную ответственность, распространяются на граждан независимо от места их нахождения и независимо от того, понесли они уже наказание по нормам иностранного зако­нодательства или нет. Адресатами нормативных актов могут быть все граждане или определенные группы населения, все должностные лица или отдельные их категории.

5. Акты судебной власти.

        К числу дискуссионных в российской юридической науке от­носится вопрос о том, являются ли источником права или хотя бы формой правотворческой конкретизации судебные правоположения. Этот спор велся вокруг руководящих разъяснений по вопросам применения законодательства, даваемых Пленумом Верховного Суда, обязательных для суда (и иных органов, при­меняющих закон, по которому дано разъяснение). Допустимо различать акты нормативного содержания, смешанного нормативно-конкретного содержания, наконец, акты с конкретно-индивидуальными положениями или индивидуаль­но-правовые акты (в отличие от нормативно-правовых). Чтобы определить ту группу актов из числа названных, к кото­рой  относятся акты  судебной  власти,   следует  напомнить три исходных положения. Во-первых, правотворчество не ограничи­вается рамками процедуры рассмотрения и принятия отдельных законопроектов или иных правотворческих решений. Правотвор­чество охватывает также деятельность государственных органов по внесению изменений в ранее принятые нормативные акты и отмену ранее принятых актов. Во-вторых, нормативно-право­вой акт — это документ, издаваемый в установленном порядке управомоченным на то государственным или иным компетент­ным органом, содержание которого составляют установление, отмена или изменение правовых норм. В соответствии с Федеральным законом о Конституционном Суде решение Конституционного Суда по существу рассмотренного дела о конституционности международного договора, нормативного акта или правоприме­нительной практики именуется постановлением. Есть и второй вид акта — заключение Конституционного Суда. В  Законе  определены  последствия  признания  международ­ного договора или нормативного акта неконституционным:

   1. С момента вступления в силу постановления Конституцион­ного Суда и признания международного договора или его от­дельной части неконституционными договор или его отдельная часть не могут быть ратифицированы, официально опубликованы, обнародованы или введены в действие, а будучи ратифици­рованными или введенными в действие после вступления в силу постановления Конституционного Суда РФ, считаются недейст­вующими. Утрачивают силу также полностью или частично решения о ратификации и введении в действие международного договора после вступления в силу постановления Конституцион­ного Суда РФ о признании неконституционными международ­ного договора или его части.

   2. С момента вступления в силу постановления о признании нормативного акта или его отдельной ча