1. Введение.

        Необходимым условием глубокого познания действующего законодательства о гражданстве является анализ его содержания в историчес­ком аспекте. Для этого важно проследить динамику развития правового регулирования различных сторон отношений гражданства. В царской России существовало подданство, а не гражданство. При­чем законодательство о подданстве сохраняло черты средневековых, феодальных начал, не основывалось, в отличие от законодательства демократических государств того времени, на юридическом равенстве подданных. В Российской империи подданные подразделялись на несколько разрядов с особым правовым статусом:

  1) природные подданные, в составе которых, в свою очередь, выде­лялись: а) дворяне (потомственные и личные); б) духовные лица (дели­лись по вероисповеданиям); в) городские обыватели (разбивались на группы: почетные граждане, купцы, мещане и цеховые); г) сельские обыватели;

  2) инородцы (евреи и восточные народы);

  3) финляндские обыватели.

Кроме того, четыре группы природных подданных законодательст­во делило на лиц податного и неподатного состояния. Лица неподатного состояния (дворяне и почетные граждане) пользовались свободой передвижения и получали бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи; лица податного состояния (мещане и крестьяне) не обладали этими правами. С принадлежностью к той или иной кате­гории подданных законодательство связывало весьма существенные различия в правах и обязанностях. Первым актом советской власти по вопросам гражданства был Дек­рет ВЦИК об уничтожении сословий и гражданских чинов от 11 ноября 1917 г. В нем провозглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины, всякие звания (дворянина, купца, мещанина и т.д.), титулы и наимено­вания гражданских чинов уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование — граждан Россий­ской Республики. 1апреля 1918 г. ВЦИК принял Декрет «О приобретении прав рос­сийского гражданства». Право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах РСФСР, было предоставлено местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам реги­стрировал принятых в гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения. Конституция РСФСР 1918 года отнесла к предметам ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК издание общих постановлений о приобретении и утрате прав российского гражданства и о правах иностранцев на территории Республики. За местными Советами Конституция закрепила полномочия предоставлять права российского гражданства тем иностранцам, которые проживали в РСФСР для трудовых занятий, принадлежали к рабочему классу или к трудовому кресть­янству. С образованием Союза ССР было установлено гражданство СССР. В ст. 7 Конституции СССР 1924 года закреплялось единое союзное гражданство для граждан союзных республик. К предмету ведения верховных органов власти СССР относилось «основное законодательство в области союзного гражданства в отноше­нии прав иностранцев». 29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном граждан­стве. В соответствии с ним правом принятия в союзное гражданство обладали ЦИК союзных республик. Трудящихся иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство счита­лись лица, лишенные его на основании законов, принятых до Консти­туции СССР 1924 года; не возвратившиеся из-за границы; лишенные гражданства по приговору суда. Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей. Новое Положение о гражданстве Союза ССР было утверждено ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. В этом же году 23 ноября постановлением ЦИК и СНК СССР был введен упрощенный порядок приема в гражданство СССР и выхода из него, что и было закреплено в Положе­нии о гражданстве Союза ССР 1931 года. Это Положение, исходя из конституционного принципа единого союзного гражданства, полно урегулировало вопросы, связанные с при­знанием лица гражданином СССР, с порядком принятия в гражданство и выхода из него, с гражданством детей. Каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, поскольку не доказана его принадлежность к гражданству иностранного государ­ства. Положение закрепило, что гражданин СССР является граждани­ном той союзной республики, в пределах которой постоянно прожива­ет. Если же он по национальности пли по происхождению считает себя связанным с другой союзной республикой, то может избрать граждан­ство этой республики. В соответствии с Положением 1931 года принятие иностранных граждан в гражданство одной из союзных республик и тем самым в гражданство СССР осуществлялось постановлением Президиума ЦИК СССР или Президиума ЦИК той союзной республики, в которой они проживали. Президиумы ЦИК союзных республик могли прини­мать в гражданство СССР иностранных граждан, проживающих за гра­ницей, если от них поступали заявления в эти органы. Выход из гражданства СССР разрешался не только Президиумом ЦИК СССР, но и президиумами ЦИК союзных республик (если лицо, ходатайствующее о выходе, проживало в пределах СССР). Лишение гражданства СССР осуществлялось в аналогичном поряд­ке. Согласно Положению 1931 года, иностранные граждане — рабочие и крестьяне, проживающие в пределах СССР для трудовых занятий, пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Положение устанавливало упрошенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении: а) иностранцев — рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР для трудовых занятий, а также иностранцев, пользующихся правом политического убежища вследствие преследования их за революционно-освободи­тельную деятельность; б) лиц, меняющих гражданство в связи с вступ­лением в брак. В этих случаях приобретение гражданства и выход из него осуществ­лялись по постановлению краевого (областного) исполнительного ко­митета, ЦИК АССР или исполнительного комитета автономной облас­ти, если заявитель проживал на территории СССР (если же он прожи­вал за границей, вопрос решался постановлением полномочного пред­ставителя СССР). Конституция СССР 1936 года, как и предшествующая, закрепила принцип единого союзного гражданства. Она сохранила отнесение к ведению Союза ССР законодательства о союзном гражданстве и о пра­вах иностранцев. В соответствии с Конституцией СССР 1936 года Верховным Со­ветом 19 августа 1938 г. был принят Закон о гражданстве Союза ССР. Сохраняя сложившиеся принципы гражданства, Закон закрепил ряд новых положений. Он установил, что гражданами СССР являются: а) все лица, состоявшие к 7 ноября 1917 г. в подданстве бывшей Рос­сийской империи и не утратившие советского гражданства; б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке. Лица, не отвечающие данным условиям и проживающие в СССР, признавались лицами без гражданства (апатридами). Считалось, что такое изменение оснований для признания гражданства СССР было направлено на повышение политического и правового значения статуса гражданина СССР. Закон изменил и порядок решения вопросов о вы­ходе из гражданства и о его лишении. Данные вопросы были отнесены к исключительной компетенции Президиума Верховного Совета СССР. Это отражало развивающиеся процессы усиления централизма советского союзного государства. В последующие годы принимались многочисленные акты, связан­ные с решением отдельных вопросов приобретения гражданства СССР и восстановления в гражданстве. К ним относятся указы Президиума Верховного Совета СССР «О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской Советских Социалистических Республик» (1940 г.), «О восстановлении в граж­данстве СССР жителей Бессарабии и о приобретении советского граж­данства жителями Северной Буковины» (1941 г.), «О восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживающих на территории Маньчжурии» (1945 г.) и ряд других актов, аналогичных последнему, в отношении лиц, проживающих на территории Франции, Югославии, Болгарии, Японии, Чехословакии, Бельгии. Конституция СССР 1977 года более широко урегулировала сферу отношений, связанных с гражданством СССР. Она впервые закрепила, что основания и порядок приобретения и утраты гражданства опреде­ляются Законом о гражданстве СССР. Получил конституционное выражение важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством советского государства. Согласно Конституции 1977 года, принятие в гражданство СССР, решение вопросов о выходе из гражданства и о его лишении входило в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР. В соответствии с конституциями союзных республик 1978 года право принимать в гражданство СССР закреплялось и за Президиума­ми Верховных Советов союзных республик. На основании ст. 33 Конституции СССР 1 декабря 1978г. был принят новый Закон о гражданстве СССР. Он вступил в силу 1июля 1979 г. Принятие нового Закона было вызвано необходимостью совершен­ствования законодательного регулирования отношений, связанных с гражданством. Прежний закон не охватывал многих сторон отношений гражданст­ва. Некоторые его положения устарели и не отвечали условиям нового этапа. Все это требовало расширения законоположений о гражданстве, обновления их, отражения в законодательстве действия международ­ных договоров. Закон о гражданстве СССР 1978 года был значительно больше по объему, чем Закон 1938 года. В Законе 1978 года закреплялись законодательные права республик в сфере гражданства. Впервые на основе этого Закона были приняты законодательные акты союзных республик по вопросам гражданства. Так, Законом Верховного Совета РСФСР в 1981 году был утвержден Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке приема в гражданство РСФСР». Сохранив в силе принцип, по которому один факт проживания лица, не имеющего доказательств принадлежности к гражданству иностран­ного государства, недостаточен для признания гражданином СССР, Закон 1978 года по-иному сформулировал условие принадлежности к гражданству СССР. Исходным началом в определении принадлежности лица к граждан­ству СССР признавалось его состояние в гражданстве Союза на день вступления в силу настоящего Закона (а не в подданстве бывшей Рос­сийской империи). Такое изменение было закономерным, ибо за про­шедшее время выросло несколько поколений людей, родившихся после октября 1917 года. Число лиц, бывших ранее подданными Российской империи, составляло незначительный процент населения. Сохранение самого принципа, лежащего в основе определения при­надлежности к гражданству СССР, обусловило и сохранение по этому Закону категории лиц без гражданства. Новый этап развития государства, охарактеризованный как пере­стройка, учреждение поста Президента СССР вызвали необходимость изменений союзного законодательства о гражданстве. 23 мая 1990 г. был принят Закон о гражданстве СССР, знаменовавший некоторые шаги вперед по пути демократизации правового регулирования отношений гражданства. Увеличилось число статей Закона. Если в прежнем их было 29, то новый включал 51. Появились разделы об органах, принимающих ре­шения по вопросам гражданства, о производстве по рассмотрению за­явлений и представлений по этим вопросам, об исполнении и обжало­вании решений. Тем самым Закон восполнил некоторые пробелы, имев­шиеся в прежнем законодательстве и оставлявшие широкий простор для произвольного применения правовых установлений. Полномочия принятия решении по вопросам гражданства, которые прежде возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, перешли к Президенту СССР. Таково в основных чертах правовое регулирование отношений гражданства, предшествовавшее действующему Закону о гражданстве Российской Федерации. Для прежнего законодательства о гражданстве были характерны следующие черты:

   1) сосредоточение полномочий по законодательной регламентации отношений гражданства у союзных органов. Такие отношения регулировались лишь на уровне Союза ССР. Хотя Закон СССР 1978 года и упоминал о законодательстве союзных республик, касающемся советского гражданства, но неопределенно. Закон же СССР 1990 года прямо указал на «законы о гражданстве» союзных республик. Однако республиканское законодательство состояло лишь из указов Прези­диумов Верховных Советов о порядке принятия в республиканское гражданство;

    2) отсутствие юридического оформления республиканского граж­данства. Все граждане имели единый паспорт гражданина СССР без
указания на принадлежность к гражданству союзной республики. В
законах не были указаны основания, по которым определялась эта принадлежность;

    3) постепенное сужение полномочий союзных республик по реше­нию конкретных вопросов гражданства. До 1938 года республики обла­дали правом решать вопросы о выходе из гражданства Союза ССР лиц,
проживающих на территории республики, о восстановлении в граждан­стве, о лишении гражданства. По Закону о гражданстве СССР 1938 года
республики утратили эти права и решение указанных вопросов было
отнесено к исключительным полномочиям Союза ССР.

         Процессы обновления союзной Федерации, принятие Декларации о государственном суверенитете России предопределили необходи­мость принятия Закона о гражданстве Российской Федерации (1991 г.). Он впервые обстоятельно урегулировал все отношения, связанные с российским гражданством.

 2. Понятие гражданства.

        Важное место в системе отрасли конституционного права занимает институт, нормы которого закрепляют основы правового статуса лич­ности или, иными словами, основы правового положения (статуса) человека и гражданина. Конституционное воплощение этот институт получил в гл. 2 действующей Конституции Российской Федерации: «Права и свободы человека и гражданина». В нормах этой главы кон­кретизирована одна из основ конституционного строя России, которая провозглашена в ст. 2 Конституции и в которой устанавливается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязан­ность государства. Нормы данного института содержатся также в ши­рокой системе законодательных актов, в которых детально раскрывают­ся содержание и порядок реализации закрепленных в Конституции прав и свобод человека и гражданина. К таким актам относятся законы Российской Федерации: «О гражданстве Российской Федерации» (1991 г.). «О праве граждан Российской Федерации на свободу передви­жения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (1993 г.), федеральные конституционные законы «О рефе­рендуме Российской Федерации» (1995 г.), «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (1997 г.) и многие другие. Конституционно-правовой институт, нормы которого закрепляют основы правового статуса личности, отражает наиболее существенные, исходные начала, определяющие положение человека в обществе и государстве, принципы их взаимоотношений. Во всех сферах отношений, регулируемых правом, человек и гражданин выступает как субъект соответствующих прав, свобод и обязан­ностей, которые определены нормами конкретной отрасли. Всеми от­раслями права предусмотрены и условия его участия в качестве субъ­екта тех или иных видов правоотношений при реализации им своей правоспособности. Иначе говоря, правовое положение (статус) человека и гражданина в полном объеме характеризуется совокупностью прав, свобод и обязан­ностей, которыми он наделяется как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм всех отраслей права. Конституционное право выполняет особую роль в установлении правового положения человека и гражданина. Каждая из других отраслей права закрепляет совокупность прав и обязанностей в определенной сфере общественных отношений; имуще­ственных, трудовых, семейных, финансовых, земельных и т.д. К предмету конституционного права относится закрепление основ правового статуса личности. Это в прямой форме выражено в ст. 64 заключительной статье гл. 2 Конституции. В ней отмечается, что «по­ложения настоящей главы составляют основы правового статуса лич­ности в Российской Федерации». Понятие «основы» отражает прежде всего систему взаимоотноше­ний государства и личности. Оно включает в себя следующие элементы:

   1) правовые установления, связанные с принадлежностью к граж­данству и регулированием отношений по поводу гражданства. Граждан­ство — один из основных элементов правового статуса лица, опреде­ляющий его взаимоотношения с государством, то общее, главное, что необходимо для распространения на лицо всего объема прав, свобод и обязанностей, признаваемых за гражданином, а также для защиты его государством, где бы это лицо ни находилось. Обладание гражданством является всеобщим универсальным условием полной правосубъект­ности лица;

   2) юридически закрепленные общие принципы статуса личности. Они проявляются во всех сферах реализации правоспособности лич­ности, независимо от того, какой отраслью права регулируется данное общественное отношение. Речь идет о таких принципах правового ста­туса, как равноправие, гарантированность, неотъемлемость прав и сво­бод, и др.;

   3) основные права, свободы и обязанности. То есть те, которые неотделимы от человека, гражданина, принадлежат всякому лицу как субъекту права, независимо от реализации им своей правоспособности, составляют неотъемлемую ее черту. Причем к таким основным правам, свободам и обязанностям относятся не только наиболее важные для субъекта, но и основополагающие для всех других его прав и обязаннос­тей, вытекающих из норм различных отраслей права. Основные права, свободы и обязанности составляют ядро, сердцевину правового статуса личности, определяемого совокупностьо норм всех без исключения отраслей российского права.

        Институт, устанавливающий основы правового статуса личности, занимает важное место в системе конституционного права Российской Федерации, непосредственно следуя за совокупностью норм, закрепля­ющих основы конституционного строя Российской Федерации. Такая последовательность закономерна. Именно основы конституционного строя определяют те начала устройства общества, от которых производно правовое положение человека и гражданина. Этим обусловлено и соотношение первой и второй глав Конституции Российской Феде­рации. Нормы, закрепляющие основы правового статуса личности, тесно связаны с нормами других конституционно-правовых институтов, при­чем эта связь взаимная. Формирование, принципы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления базируются на основах правового статуса человека и гражданина и в свою очередь содержат соответствующие конкретные гарантии их реализации.

         Важной составной частью института, закреп­ляющего основы правового статуса личности, является совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с гражданством. Обладание гражданством — предпосылка полного распространения на данное лицо всех прав и свобод, признаваемых законом, защиты лица государством не только внутри страны, но и за ее пределами. В настоящее время все отношения, связанные с гражданством, рег­ламентируются Конституцией Российской Федерации и Законом о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. с последую­щими изменениями и дополнениями. На основе данного Закона Указом Президента Российской Федера­ции от 10 апреля 1992 г. в редакции Указа от 27 декабря 1993 г. утверж­дено Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос­сийской Федерации. Отношения, связанные с гражданством республик Российской Фе­дерации, регламентируются в их конституциях и соответствующих за­конодательных актах. В действующей Конституции Российской Федерации наиболее важные нормы, регулирующие гражданство, отнесены к основам кон­ституционного строя (ст. 6). Понятие гражданства сформулировано в преамбуле Закона «О гражданстве Российской Федерации». Оно определяется как ус­тойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, ос­нованная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. В этой дефиниции выделены главные, сущностные черты, характе­ризующие гражданство. Правовой характер связи лица с государством, образующий отноше­ние гражданства, выражается в юридическом оформлении этой связи. Гражданство — правовое, а не просто фактическое состояние. Отношения гражданства не зависят напрямую от факта проживания человека в стране. Немало граждан России постоянно проживает за  границей, а население России включает не только граждан, но и посто­янно проживающих на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства. Все эти категории лиц составляют население страны, по­нятие которого характеризуется не как правовое, а как демографи­ческое. Гражданином государства лицо является не в силу проживания на его территории, а вследствие существующих между лицом и государст­вом особых связей, составляющих содержание гражданства. Они осно­ваны на юридическом оформлении отношений гражданства. Государство в законе устанавливает основания, но которым то или иное лицо признается его гражданином, основания приобретения и прекращения гражданства, порядок решения этих вопросов. Гражданство каждого человека юридически оформляется докумен­тами, подтверждающими это гражданство. Ими являются паспорт гражданина Российской Федерации, свидетельство о рождении, иной документ, содержащий указание на гражданство. В соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства от 8 июля 1997 г., паспорт является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на ее территории. Пас­порт обязаны иметь все граждане России, достигшие 14-летнего возрас­та и проживающие на ее территории. Паспорта изготавливаются и оформляются по единому для всей Российской Федерации образцу на русском языке (республики, входящие в состав Российской Федера­ции, могут изготавливать вкладыши к паспорту с текстом на государст­венных языках этих республик.) В паспорт вносятся следующие сведе­ния о личности гражданина: фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения. Делаются также отметки: о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета; об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 18-летнего возраста; о регистрации и расторжении брака; о детях, не достигших 14-летнего возраста; о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за ее пределами. Срок действия паспор­та гражданина: от 14 лет — до достижения 20 летнего возраста; от 20 лет — до достижения 45-летнего возраста; от 45 лет — бессрочно. Государство регистрирует такие акты гражданского состояния, как рождение и смерть своего гражданина. var container = document.getElementById('nativeroll_video_cont'); if (container) { var parent = container.parentElement; if (parent) { const wrapper = document.createElement('div'); wrapper.classList.add('js-teasers-wrapper'); parent.insertBefore(wrapper, container.nextSibling); } }