2. Органы государственного финансового контроля.
2.1 Система государственного финансового контроля.
В результате действия всех ветвей
государственной власти в России сформировалась целостная, отвечающая принятым в
международной практике нормам система государственного финансового контроля. Государственный
финансовый контроль в Российской Федерации реализуется в форме
общегосударственного, бюджетно-финансового и ведомственного.
Общегосударственный финансовый контроль
направлен на все хозяйствующие субъекты независимо от формы собственности или
ведомственной подчиненности. Он осуществляется органами государственной власти
и государственного управления общей компетенции (например, прокуратурой), а
также специальными контрольными органами, основной функцией которых является
государственный финансовый контроль. Объектом этого контроля является прежде
всего соблюдение хозяйствующими субъектами финансового законодательства и
финансовых интересов государства. Особое место в этом виде контроля занимает
налоговый контроль. Этот контроль возложен на Министерство Российской Федерации
по налогам и сборам (МНС России) и его службы на местах.
Ведомственный финансовый контроль - это
внутренний контроль отдельных государственных ведомств, объектом которого
является производственная и финансовая отчетность подведомственных мероприятий,
организаций и учреждений.
Бюджетно-финансовый контроль - контроль,
проводимый в бюджетно-финансовой сфере, предметом которого являются процессы
формирования и использования финансовых ресурсов государства.
Согласно Бюджетному кодексу Российской
Федерации, бюджетно-финансовый контроль в России осуществляют:
Законодательные (представительные) органы,
представительные органы местного самоуправления, которые имеют право на
создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации,
контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для проведения
внешнего аудита бюджетов;
Органы исполнительной власти, органы
местного самоуправления – Министерства финансов Российской Федерации,
Федеральное Казначейство, финансовые органы и органы финансового контроля,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные
распорядители, распорядители бюджетных средств.
Непосредственно бюджетно-финансовый контроль
проводят:
В области использования средств
федерального бюджета; внешний контроль (по заявкам представительных и
исполнительных органов власти) – Счетная палата Российской Федерации;
Внутренний межведомственный и ведомственный (по линии Минфина России) контроль
– Счетная палата Российской Федерации; внутренний межведомственный и
ведомственный (по линии Минфина России) контроль – Главное управление
Федерального казначейства и Департамент государственного финансового контроля и
аудита Минфина России контрольно-ревизионные управления Минфина России в
субъектах Федерации;
В области использования средстве
региональных бюджетов: внешний контроль (по заявкам представительных и
исполнительных органов власти) – контрольно-счетные органы субъектов Федерации,
внутренний межведомственный и ведомственный (по линии администраций регионов и
их финансовых органов) – финансовые органы субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных
средств, а также созданные исполнительной властью региональные органы финансового
контроля.
2.2 Федеральные органы государственного финансового
контроля.
Законодательством
Российской Федерации определено, что государственный финансовый контроль на
федеративном уровне возлагается на Счетную палату Российской Федерации,
Центральный Банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской
Федерации (Главное управление Федерального казначейства и
Контрольно-ревизионное управление), Министерство Российской Федерации по
налогами сборам, Государственные таможенный комитет Российской Федерации,
контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а
также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием
средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
Счетная палата
Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного
финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и
подотчетным ему. В своей деятельности она руководствуется Федеральным законом
«О счетной палате Российской Федерации». Счетная палата обладает
организационной и функциональной независимостью. Под организационной
независимостью понимается ее самостоятельность как органа: она не входит в
состав ни одной из палат Федерального собрания. Под функциональной
независимостью понимается несовпадение функций Счетной палаты и Федерального
Собрания. Основные задачи Счетной платы – контроль своевременного исполнения
доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение
эффективности и целесообразности расходов государственных средств и
использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и
расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов. Таким образом, предметом контроля Счетной палаты являются
средства федерального бюджета и федеральная собственность.
Контрольную
деятельность Счетная палата проводит посредством комплексных ревизий и
тематических проверок, по итогам которых составляется отчет. За достоверность
данных отчета должностные лица Счетной палаты несут персональную
ответственность. Палата направляет проверяемой организации представление,
содержащее основные результаты проверки или ревизии, а в случаях нарушений,
наносящих государству прямой ущерб и требующих безотлагательных мер, дает
обязательные к исполнению предписания для принятия мер по устранению выявленных
нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к
ответственности должностных лиц. При неоднократном неисполнении или
ненадлежащем исполнении предписаний Коллегия Счетной Палаты по согласованию с
Государственной Думой вправе приостановить операции по счетам проверяемой
организации.
Центральный Банк Российской Федерации (Банк
России) является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью
кредитных организаций. Банк России осуществляет постоянный надзор за
соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных
актов Банка России, в частности, установленных ими обязательных нормативов.
Главная цель банковского регулирования и надзора – поддержание стабильности
банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Текущий контроль
Банка России представлен в виде проверок кредитных организаций и их филиалов,
последующий контроль – в виде анализа и прогнозирования состояния экономики
страны в целом и по регионам, прежде всего состояния денежно-кредитных,
валютно-финансовых и ценовых отношений.
Министерство финансов
Российской Федерации (Минфин России) обеспечивает проведение единой финансовой,
бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирует
деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнителей власти
В число основных
задач Минфина России входят:
- разработка и реализация
единой финансовой, бюджетной. Налоговой и валютной политики в Российской
Федерации;
- осуществление в
пределах свей компетенции предварительного и последующего государственного
финансового контроля.
Органы налоговой
полиции не наделены полномочиями по осуществлению предусмотренных НК РФ
процедур налогового контроля и взысканию налоговых санкций, однако, если они
при осуществлении своих полномочий, перечисленных в п.2 ст. 36 НК РФ, выявят
обстоятельства, требующие совершения действий, отнесенных к компетенции
налоговых органов для приятия решения. На основании таких материалов налоговые
органы организуют выездные налоговые проверки, в том числе совместные с сотрудниками
органов налоговой полиции.
Государственный
финансовый контроль, выполняемый другими федеральными органами. Ряд федеральных
органов использует в пределах своей компетенции финансовый контроль на
несистематической основе при выявлении отклонений от финансового
законодательства.
К ним относятся:
правоохранительные органы – прокуратура и Управление по экономическим
преступлениям ГУВД, антимонопольные, таможенные органы и органы валютного
контроля, контрольно-ревизионные органы и органы валютной исполнительной
власти, а также иные органы, ответственные за контроль и поступление и
расходования средств федерального бюджеты и федеральных внебюджетных фондов,
федеральной исполнительной власти.
3. Государственный финансовый контроль в РФ.
3.1 Проблемы эффективности государственного
финансового контроля.
Повышение
эффективности государственной бюджетной политики в поисках резервов
совершенствования бюджетного процесса крайне важно для современной России в
рамках этой проблемы весьма актуальны вопросы эффективности государственного
финансового контроля. Справедливости ради следует заметить, что эти вопросы
также актуальны в настоящее время не только для России. Изучение опыта
финансового контроля США, Канады, Германии, Франции, Швеции и других стран
подтверждает это. Говоря об эффективности финансового контроля, следует иметь в
ввиду два аспекта: эффективность государственного финансового контроля как
функция государственного управления и эффективность формирования, распределения
использования бюджетных средств. В этой связи оценка эффективности с одной
стороны обусловлена структурой, совокупностью процедур, методов и средств
финансового контроля. С другой стороны – эффективностью федеральных законов,
определяющих состав и порядок деятельности Счетной палаты и иных органов
исполнительной власти, призванных осуществлять контроль в области финансовых
операций и хозяйственной деятельности, т.е. соотношением между фактическими
результатами их проверок и теми целями, для которых эти учреждения были
созданы.
Эффективность
бюджетного процесса является ведущим показателем эффективности государственного
управления. Бюджетный процесс предполагает оценку социально-экономического
состояния страны, определение основных показателей прогноза социально-экономического
развития страны, определение целей и задач развития определения основных
принципов и расчетов по взаимоотношениям федерального бюджета и
консолидированных бюджетов субъектов страны; В этой связи важно увидеть
концепцию бюджета, которая строится на основных положениях бюджетного послания
Президента РФ и ее сохранность в процессе исполнения бюджета. Главное при этом
- прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и
налоговой политики, в том числе по доходам и расходам, по их сбалансированности
и источникам покрытия дефицита (в случае если он предусматривается). Такой
взгляд на бюджет строится в соответствии с одним из принципов бюджетной системы
РФ – принципов полноты отражения доходов и расходов бюджета, который в свою
очередь означает, что все доходы и расходы бюджета подлежат отражению в бюджете
в обязательном порядке и в полном объеме (ст. 32 БК РФ). Контроль и оценка
эффективности реализации указанных функций должны присутствовать на каждом
этапе бюджетного процесса. В связи с этим основным составляющим, дающими
представление об эффективности государственного финансового контроля могут быть
оценки обоснованности и достоверности показателей всех уровней бюджета,
результативности расходования средств. С предлагаемых позиций весьма любопытно
изучить замечания счетной палаты Российской Федерации по итогам исполнения
бюджета за 199, 2000, 2001, 2002, 2003 годы и сопоставить их с ее же
заключениями на проекты федеральных законов о федеральном бюджете на
соответствующий год.
Исходным для составления проекта
федерального бюджета являются параметры макроэкономических показателей
социально-экономического развития страны. Это прежде всего параметры валового
внутреннего продукта и инфляции. Валовой внутренний продукт - основной экономический
показатель, выражающий в рыночных ценах совокупную стоимость продукции, товаров
и услуг, созданных в течении года внутри, является исходным (базовым)
параметром при формировании проекта федерального бюджета. Индекс-дефлятор,
используемый в качестве коэффициента пересчета экономических показателей в цены
предыдущего периода (численно он равен индексу роста цен), используется в
бюджетном процессе с целью сдерживания инфляции и оздоровления платежного
баланса. Формирование федерального бюджета, например в 2003 г., осуществлялось по
171 показателю социально-экономического развития Российской Федерации, в том
числе по 47 макроэкономическим и по 124 отраслевым.
Анализ об объемах и динамике основных
макроэкономических показателей свидетельствует о существенном отклонении их
фактических значений от значений, использованных в расчетах к проектам
федеральных законов каждого года. Так, отклонение фактических данных от
прогнозных более чем на 20% зафиксировано в 2001 г. по объему инвестиций
в основной капитал, амортизационным отчислениям, фонду заработной платы. В 2002
эта картина сохранилась, пополнившись отклонениями по таким показателям, как
импорт товаров из стран вне СНГ (17,6%), номинальная начисленная среднемесячная
заработная плата на одного сотрудника (24, 3%). Можно привести и ряд других, не
менее ярких примеров. Целесообразнее, однако, обратиться к Бюджетному кодексу
РФ, которым определены принципы бюджетной системы Российской Федерации. Следуя,
в частности, норме, определенной с 37 бюджетного кодекса РФ, можно заключить,
что в силу ненадежности показателей прогноза социально-экономического развития
соответствующей территории и нереалистичности расчета доходов и расходов
бюджета нарушен принцип достоверности бюджета. Впрочем, справедливости ради следует
заметить, что бела может быть не в том, что экономисты не умеют предсказывать,
а в том, что политики требуют слишком оптимистических прогнозов.
Несоответствие прогнозных и фактических
параметров основных макроэкономических показателей влечет неэффективное
исполнение федерального бюджета. Так, завышение прогнозных параметров в 1997 и
1998 гг. привело к завышению планируемой доходной базы а фактическое
недоисполнение доходов к существенному недофинансированию расходов федерального
бюджета. В свою очередь занижение прогнозных показателей в 1999, 200, 2001 гг.
привело к получению дополнительных доходов федерального бюджета в ходе его
исполнения, неучтенных в федеральном законе о федеральном бюджете, и к
увеличению остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.
Тенденция роста остатков на счетах по учету средств федерального бюджета
выглядит угрожающе. Так, по состоянию на 01.01.2000 г. Они составляли 77,
9млрд. руб. на 01.01.2002 г. -203. 5 млрд. руб., на 01.01.2003 – 272,2 млрд. руб. на 01012004
уже 386,7 млрд. руб.
Прогноз объема валового внутреннего
продукта на 2003 г,
по мнению экспертов Счетной палаты РФ, был более реалистичен по сравнению с
прогнозами прошлых лет. Вместе с тем, как это отмечено в заключении Счетной
палаты РФ 13 сентября 2002 г.,
в прогнозе социально-экономического развития еще недостаточно учтены как
факторы, сдерживающие рост объема валового внутреннего продукта, связанные в
основном с излишне оптимистической оценкой усиления инвестиционной составляющей
экономического роста и расширению импорта, так и факторы, стимулирующие рост
его номинального объема, связанные с динамикой уровня инфляции. Анализ динамики
внутреннего продукта в 2003 г.
рассчитанного экспертами Счетной палаты РФ производственным методом, показывает,
что темпы роста ВВП в 2003 г.
выше утвержденных Правительством РФ. Казалось бы, необходимо вносить коррективы
в механизмы управления экономикой страны, в бюджетный процесс. Однако этого не
происходит, концепции федерального бюджеты на соответствующий финансовый год
продолжают противоречить всем основополагающим принципам бюджетной системы
страны, утвержденной Бюджетным кодексом РФ. Продолжая работать по инерции,
игнорируя принципы программно-целевого подхода к бюджетному устройству и
процессу, Продолжая работать по инерции, игнорируя принципы программно-целевого
подхода к бюджетному устройству и процессу, Правительство РФ формирует бюджет 2004 г., ориентируясь
по-прежнему на экспортно-сырьевую модель экономического развития страны,
сохраняя тем самым в значительной мере зависимость России от конъюнктуры
мировых цен на товары традиционно российского экспорта. Бесспорно то, что для
экономики России очевидна зависимость колебаний внешнеэкономической
конъюнктуры. Вместе с тем следует иметь ввиду, что стабилизация спроса на
мировых рынках (в лучшем случае) или проигрыш России в борьбе за место на
мировых рынках (в худшем случае) влечет последствия, угрожающие национальной
безопасности страны.
Счетная палата РФ ежегодно обращает
внимание Правительства РФ и Федерального собрания РФ на допускаемые ежегодно
существенные отклонения фактических макроэкономических показателей от
прогнозируемых. По-прежнему Правительство РФ не принимает меры по разработке и
утверждению минимального перечная показателей экономической деятельности
федеральных государственных мероприятий и размера дивидендов открытых
акционерных обществ, подлежащих перечислению в федеральный бюджет. Бюджетное
законодательство, как видно, нуждается в дополнении. Так, в Бюджетный кодекс
России целесообразно включить норму, предусматривающую предоставление
одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год
расчетов бюджетного задания по прибыли федеральных государственных унитарных
предприятий, подлежащей перечислению в федеральный бюджет. В целях увеличения
поступлений от федеральных государственных унитарных предприятий очевидно
необходимо утверждать для них основные показатели хозяйственной деятельности,
целевое использование прибыли с учетом размера прибыли, подлежащей перечислению
в федеральный бюджет. В доходах федерального бюджета платежи от федеральных
государственных унитарных предприятий видится целесообразным консолидировать
исключительно по соответствующей статье бюджетной классификации. Становится
совершенно очевидным, что в целях существенного увеличения налоговых доходов
федерального бюджета необходимо повысить ответственность Правительства РФ и
усилить спрос за исполнение механизма установления рыночных ставок за аренду
государственного имущества. Более того, введение рыночных ставок арендных
платежей должно сопровождаться отменой существующих льгот, предусмотренных
нынешним законодательством. Столь же необходимым видится налаживание учета в
доходах федерального бюджета всех без исключения средств, получаемых
министерствами, ведомствами, учреждениями и организациями в виде арендной платы
за пользование федеральным недвижимым имуществом. Работу по формированию
полного реестра государственной недвижимости, в том числе за рубежом, возможно,
потребуется облечь в форму федеральной целевой программы, предусмотрев в ее
ресурсном разделе объемы ассигнований и механизм возмещения расходов на
инвентаризацию и оценку недвижимости. В заключениях Счетной палаты РФ последних
лет на проекты федеральных законов об исполнении федерального бюджета отмечалось,
что переход от дефицитного бюджета к деформированному профициту,
складывающемуся в результате занижения в прогнозах объемах ВВП и доходов
бюджета, а также в силу сокращения защищенных законом расходов, является
отступлением от Концепции бюджета РФ и может повлечь негативные последствия.
В настоящее время в нашей стране широко
развернулись работы по совершенствованию государственного управления,
организации и управления предприятиями, отраслями и экономикой страны в целом.
Это обусловлено острой социальной потребностью в смене экономических и, как
следствие, производственных правовых и управленческих отношений в государстве.
Прежние принципы государственного управления, хозяйствования оказались не
просто неэффективными, но скорее препятствующими воплощению в жизнь стратегии
социально-экономического строительства новой России. По мере дальнейшего
развития экономических реформ, преобразований форм собственности, умножения и
усложнения хозяйственных связей, постановки новых социально-экономических, научно-технических
и других задач, либерализации внешнеэкономической деятельности возникла
необходимость в выработке единого подхода к реализации экономической стратегии,
создании эффективной системы государственного управления в условиях новых
производственных отношений. В число актуальных задач совершенствования
государственного управления на современном этапе входит организация единой
системы государственного финансового контроля, способствующей формированию
полной и объективной картины о государственных финансовых потоках и
финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов, обеспечивающий в
управлении государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной
деятельностью экономических субъектов. Переход к рынку в условиях неустойчивых
производственных отношений порождает усложнение финансовой и хозяйственной
деятельности и, как следствие, необходимость возрастания роли и значения
финансового контроля за формированием и использованием бюджета, эффективным
использованием финансовых ресурсов их всех источников, предполагает углубление
внимания к фактическому осуществлению финансовой, бюджетной, налоговой.
Кредитной, денежной политики, к политике цен, вопросам развития
валютно-финансового аспекта внешнеполитического курса и внешнеэкономических связей
РФ. В этой связи финансовый контроль с современной России видится как
деятельность уполномоченных государством органов и организаций по надзору за
законностью действий в процессе формирования, распределения и использования
денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления
эффективной финансовой политики и хозяйственной деятельности в обществе для
обеспечения прав и свобод граждан.
3.2 Основные направления совершенствования
государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Коренные перемены в
социально-экономическом строе России и в методах управления экономикой сделали
неизбежным радикальное преобразование одного из важнейших инструментов
управления финансами - государственного финансового контроля. Адекватная
система государственного финансового контроля является одним из непременных
условий успеха экономических реформ и важным инструментом борьбы с коррупцией и
правонарушениями в экономической сфере. Создание отлаженной системы
государственного финансового контроля следует рассматривать как важнейший
фактор дальнейшего развития российской экономики.
Для решения этих задач необходима
реализация целого комплекса мероприятий по совершенствования государственного
финансового контроля в Российской Федерации по следующим направлениям:
- создание системы государственного
финансового контроля;
- формирование нормативно-правовой и
методической базы аудита эффективности использования бюджетных средств и
государственной собственности;
- повышение роли государственного
финансового контроля с сфере обеспечения финансовой безопасности государства.
Создание системы государственного
финансового контроля. Одним из направлений совершенствования государственного
финансового контроля в Российской федерации является построение единой
финансовой системы государственного финансового контроля. Системный подход к
организации государственного финансового контроля предполагает, прежде всего,
определение его места и роли в системе контроля осуществляемого государством в
целом, а также формирование концептуальных основ государственного финансового
контроля и его важнейшей сферы – бюджетного контроля.
В этой связи
необходимо:
- привести теоретическую и методологическую
базу в соответствие с современными условиями;
- разработать концептуальные основы и
уточнить нормативное правовое обеспечение деятельности контрольных органов;
- реформировать организационную структуру и
соответственно изменить распределение функций и сфер деятельности органов
государственного финансового контроля, сформировать систему кадрового
обеспечения;
- организовать адекватную информационную
инфраструктуру;
- повысить уровень материально-технического
и финансового обеспечения функционирования контролирующих органов.
Важным шагом на пути построения эффективной системы
государственного финансового контроля в Российской Федерации является
разработка и принятия ряда законов. Например, федерального закона «О
государственном финансовом контроле», в котором необходимо определить такие
понятия, как «государственный финансовый контроль», внешний и внутренний
финансовый контроль; определить и закрепить статус высшего органа
государственного финансового контроля. Следует также уточнить полномочия
контрольных органов в соответствии с четко сформулированными целями и задачами
их деятельности. От этого зависит степень результативности проводимых органами
государственного контроля мероприятиями и формирование единой методической базы
и технологии проведения государственного финансового контроля. В законе «Об
основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ»
следует определить принципы, цели и задачи их деятельности, функции, характер
полномочий, а также направление взаимодействия с органами государственной
власти, другими органами государственного финансового контроля,
правоохранительными органами.
Совершенствование государственного
финансового контроля в Российской Федерации требует решения такой актуальной
проблемы, как создание стандартов контрольной деятельности. В Российской
Федерации должна быть создана единая унифицированная система стандартов,
органично объединяющая все виды и направления финансового контроля в Российской
Федерации. Стандарты, устанавливающие общие положения и процедуры, могут
служить базой для разработки стандартов, определяющих особенности каждого вида
финансового контроля государственный финансовый, внутрихозяйственный,
аудиторский. Необходимо также обеспечить исполнение предписаний Счетной палаты
РФ, направленных по результатам ревизии государственным органам и коммерческим
организациям. Это может быть достиг
|
Главная 
