3. Виды административных договоров.

       В современной литературе административные договоры делятся по различным признакам. Их классификация возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, т.е. связанных с их спецификой критериев. По степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные (дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т. д.).

       Д. Н. Бахрах различает следующие виды административных договоров по предметному критерию по предметному критерию:

   1. договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

   2. договоры в сфере управления государственной собственностью;

   3. договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);

   4. контракты с государственными служащими, студентами;

   5. финансовые и налоговые соглашения;

   6. договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

   7. различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

   8. договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).

       По субъектам административно-правовые договоры могут быть:

   1. между двумя субъектами;

   2. между субъектом исполнительной власти и государственными организациями;

   3. между государственными и негосударственными организациями;

   4. между субъектами управления и гражданами.

       По взаимоотношению сторон договора:

  1. Договоры субъектов, не обладающих властными полномочиями друг к другу.

   2. Договор субъектов, один из которых обладает властными полномочиями по отношению к контрагенту (так называемые «вертикальные договоры»).

       По юридическим свойствам в литературе предлагается различать:

   1. правоустановительные договоры (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией);

   2. правоприменительные договоры (договоры как юридические факты: например, договор о поступлении гражданина на государственную службу).

       Приведем несколько примеров такого рода договоров.

       Авторы, анализирующие действующее экономическое законодательство в субъектах РФ, отмечают сложившуюся практику публично-правового договорного процесса и исследуют региональные законы, устанавливающие порядок и процедуры заключения органами субъектов РФ различных договоров.  Например, в Омской области действует Закон от 31 декабря 1996 г. "О договорах органов государственной власти Омской области", который определяет правовые основы заключения, выполнения, приостановления и прекращения договоров между органами государственной власти Омской области с федеральными органами и органами других субъектов РФ, ассоциациями, а также с иностранными партнерами. В субъектах РФ принимаются также специальные законы об отдельных видах договоров (соглашений) (например, о внешних договорах: Закон Нижегородской области от 26 октября 1995 г. "О международных и межрегиональных соглашениях".  В Ивановской области на сегодняшний день действует Указ Губернатора Ивановской области от 22 октября 2002 г. N 207-УГ "О порядке заключения договоров и соглашений", а так же, Постановление Главы администрации Ивановской области от 29 мая 2000 г. N 433 "О заключении коллективных договоров и соглашений". Ивановская область, как и другие субъекты Российской Федерации активно использует данную форму государственного управления. На сегодняшний день, на ее территории действует около 150 соглашений такого плана. Все они, в основном, утверждаются местными законами, указами губернатора или распоряжениями областной администрации. В качестве примера можно привести Соглашение между Администрацией Ивановской области и Союзом промышленников и предпринимателей Ивановской области "Об экономической политике Ивановской области в сфере обращения товаров и услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию", о принципах торгово-экономического сотрудничества между Челябинской областью и Ивановской областью на 1996 и последующие годы", о кассовом обслуживании исполнения областного бюджета органами Федерального казначейства и т.д.

       Основным нормативным актом, регламентирующим порядок и способы заключения договоров и соглашений в данной области, является ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем определяются условия, основания и предпосылки заключения договоров, предмет соглашений, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение, иные положения. В 1991-1992 гг. Правительство РФ приняло на себя специальные обязательства по выдаче производителям зерна и другой сельскохозяйственной продукции чеков с условием либо отоваривать их дефицитными товарами, либо произвести расчет валютой. Налицо вертикальный административный договор, заключенный в сфере управления государственной собственностью, между государственными и негосударственными органами. В другом случае, законодатель определил в Федеральном Законе «О Федеральном бюджете на 1995 г.» от 31 марта 1995 г. порядок финансирования расходов по выплате государственных пенсий и пособий, производимое за счет средств федерального бюджета и осуществляемое Пенсионным фондом РФ на возвратной основе. Вместе с тем в ст. 46 данного Федерального закона устанавливалось, что Правительство РФ должно заключить в первом полугодии 1995 г. договор с Пенсионным фондом РФ, определяющий порядок взаимоотношений Пенсионного фонда РФ с федеральным бюджетом в 1995 г.  Очевидно, что данный договор то же имеет административно-правовую природу и является двусторонним по степени сложности, по сути, представляет собой инвестиционное соглашение между двумя государственными структурами и вертикальным по взаимоотношению сторон.  Примером административно-правового соглашения о компетенции (т.е. о разграничении или делегирование полномочий и предметов ведения), является также заключенное в 2002 г. администрацией Ивановской области и Северной железной дорогой контрактное соглашение о взаимодействии, в котором определены обязанности сторон, касающиеся и эксплуатации убыточных железнодорожных линий. В соответствии с ним была создана областная межотраслевая комиссия по решению всех этих вопросов. В соответствии с контрактным соглашением Северная железная дорога обязуется содержать в исправном состоянии находящиеся в ее ведении убыточные малодеятельные линии, обеспечить на них устойчивую эксплуатационную работу, по итогам каждого квартала предоставлять межотраслевой комиссии расчеты по объемам грузовых и пассажирских перевозок и т. д., а администрация области — рассматривать вопросы эксплуатации малодеятельных линий и подъездных путей предприятий, вырабатывать соответствующие предложения с необходимыми обоснованиями о целесообразности их дальнейшей эксплуатации, путях ликвидации убыточности их работы, направлять часть финансовых средств на строительство платформ. Однако, по мнению ряда авторов, административными договорами между органами исполнительной власти и местной администрацией о делегировании полномочий можно считать лишь те, которые предусматривают режим контроля (надзора) со стороны делегирующего полномочия органа управления и устанавливают взаимную ответственность сторон в случае его неисполнения или ненадлежащего исполнения как органом, делегирующим соответствующие полномочия, так и органом, принимающим эти поручения к исполнению. В договоре могут устанавливаться также экономические и иные санкции. Как уже упоминалось выше, в качестве административных договоров целесообразно рассматривать и так называемые договоры о концессии публичной (государственной) службы, посредством которых орган исполнительной власти, и особенно местная администрация, делегируют хозяйственным товариществам и обществам, а также лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью, т. е. юридическим и физическим лицам, часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан, с поддержанием порядка на соответствующих территориях. К таким административным договорам можно, в частности, отнести соглашения городской администрации с акционерными и арендными предприятиями городского транспорта по ремонту жилищного фонда, осуществлению очистительных мероприятий и др. В этих соглашениях предусмотрены двусторонние специальные обязательства, где администрация осуществляет дотационные выплаты, а администрации предприятий отвечают за качественное выполнение принятых на себя условий (например, точно выдерживать график движения автобусов, трамваев и троллейбусов, производить уборку и вывоз бытовых отходов в ранние утренние часы и подвергать их полному уничтожению). Органы местного самоуправления могут выполнять указанные задачи (поддержание чистоты в населенных пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.) различными способами. Например, Воронежский городской муниципальный Совет принял постановление «О создании унитарного муниципального предприятия по обращению с отходами». Эту проблему можно было решить путем заключения административного договора с соответствующим предприятием (если оно существует), передав ему часть принадлежащих органу местного самоуправления полномочий: в данном случае по обеспечению чистоты в городе и обращению с отходами.

       К административным договорам могут относиться контракты, заключаемые органами исполнительной власти (местной администрацией) с предприятиями — поставщиками различных видов продукции, о предоставлении последним налоговых льгот, преимуществ при получении кредитов, установления особых бюджетных ассигнований. Целью контрактов является обеспечение поставки в установленных размерах определенной продукции и товаров (см., например, Закон РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»). Несколько видов административных договоров закрепляет российский Закон об образовании. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципальные) органы управления образованием обязаны оказывать на договорных начала посреднические услуги подведомственным образовательным учреждениям». Налицо вертикальный административный договор о сотрудничестве. Многосторонние акты набирают значительный вес среди административных договоров. Разновидностями таких отношений, а их становится все больше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации сказано, что фонды имущества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий». Примером здесь может служить Решение Ивановской городской Думы от 5 июля 2005 г. № 551 "О присоединении к Соглашению об экономической политике Ивановской области в сфере обращения товаров и услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию". Контракты с государственными служащими заняли прочную позицию в сфере государственного управления.

       Так административный договор, именуемый в современном российском законодательстве контрактом о прохождении военной или государственной службы является формой государственного управления в сфере служебных правоотношений, основанной на добровольном волеизъявлении сторон. Вводимая сейчас повсеместно контрактная система замещения должностей в аппарате управления помимо вопросов, относящихся к предмету трудового права, охватывает и решение компетенционных вопросов, где на договорной, по своей сути, основе определяются служебные обязанности, права и ответственность работника.

       Административный договор все более и более набирает вес в управленческих отношениях. Так, например, приказом МНС России и Российского фонда федерального имущества от 14 сентября 2001 г. предусмотрен обмен информацией относительно имущества налогоплательщиков, на которое наложен арест по инициативе налоговых органов в связи с принудительным взысканием налога за счет имущества организации-должника. Аналогичные соглашения заключены МНС России с Министерством финансов Российской Федерации о направлении сведений о предоставленных налоговых льготах по налогам и сборам, об отсрочках, рассрочках, предоставленных налоговыми органами налогоплательщикам, Государственным таможенным комитетом РФ, Счетной палатой Российской Федерации и многими другими государственными органами.

       Все более активно заключаются административные договоры между различными государственными и общественными образованиями. Например, активно действует в данной области Русская православная церковь. С начала 90-х годов на федеральном и региональном уровнях были заключены десятки подобных соглашений. Привести в качестве примеров можно Соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством культуры от 3 марта 1994 г., Соглашение о сотрудничестве между Министерством здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации и Московской Патриархией Русской Православной Церкви от 12 марта 1996 г., соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством социальной защиты в интересах социального развития России от 14 июня 1996 г., договор о сотрудничестве Министерства образования Российской Федерации и Московской Патриархии Русской Православной Церкви от 2 августа 1999 г., Соглашение о сотрудничестве между Министерством юстиции Российской Федерации и Московской Патриархией от 15 ноября 1999 г., Соглашение о сотрудничестве между ФАПСИ и Московской Патриархией Русской Православной Церкви от 28 января 2002 г. и др. Много говорится и о развитии института подобного рода соглашений. Так, например, В.Е. Лукьяненко утверждает о невозможности полноценного развития сельскохозяйственной отрасли без договоров административного характера. О развитии договорного процесса между образовательными учреждениями и их учредителями пишет Т.С. Красильников. На необходимости развития института концессионных соглашений с органов управления с предпринимателями настаивают в своих трудах такие авторы, как Е.П. Губина, и П.Г. Лахно, а так же С.А. Сосна.

       Заключая подобные договоры и соглашения, органы власти детализируют порядок обеспечения гарантий, необходимых для беспрепятственного, в рамках закона, осуществления управленческой деятельности, а так же иные организационные вопросы. Учитывая тот факт, что в настоящий момент наше государство стремится к реализации основных принципов демократического общества, административные договоры о сотрудничестве являются наиболее перспективной формой государственного управления по сравнению с практикой недавнего времени, когда государство в одностороннем порядке решало судьбу и место организаций в жизни общества.

Заключение.

       Договорная форма управления - сложная, комплексная проблема, находящаяся на стыке управленческой, правовой и экономической наук. В данной работе я постарался дать ответы на некоторые вопросы, связанные с теорией и практикой административного договора. Главным из них, на мой взгляд, является вопрос о том, должен ли административный договор в силу специфики административно-правового метода регулирования характеризоваться неравенством сторон и основываться на отношениях власти-подчинения? В свете ведущихся до настоящего времени дискуссий среди ученых-правоведов и не разработанности темы, не могу с уверенностью дать отрицательный ответ. Однако, соглашаясь с В.М. Манохиным, все же можно сказать убежденно, что сфера договорных отношений (любых, в том числе и административных) должна основываться только на равноправии сторон. Административный договор имеет все основания для практического применения при условии, что стороны будут обладать равными правами в нем.  Как уже отмечалось, пока что в отечественном правоведении сложилось устойчивое мнение о межотраслевом разграничении юридических средств, в результате чего договор как средство правового регулирования оказался "монополизирован" частными отраслями права, а административный акт - публичными. Это привело к тому, что договор фактически исчез из сферы правового регулирования конституционного, налогового, административного, финансового права и т.д. Научно-методологическое изучение договора как правовой категории замкнулось в рамках ряда отраслевых наук частного права. Кроме того общая теория права не уделяла договору должного внимания, теоретические проблемы договорного регулирования общественных отношений традиционно относились к числу узкоотраслевых, характерных для гражданского, международного, хозяйственного, трудового права. Но договор есть не понятие исключительно частного (гражданского) права, а универсальный феномен чисто формального качества, единое понятие общей правовой науки. В настоящий момент назрела необходимость формирования особого комплексного правого института, условно именуемого "договорным правом", состоящего из двух частей: общей, закрепляющей единые основы и принципы договорного регулирования, и особенной, раскрывающей специфику договоров в отдельных отраслях права. Видимо, теоретической основой такого правового образования может стать общее учение о договоре, разработанное в рамках общей теории права. Договорное право как некоторый правовой комплекс существует уже сегодня, хотя в самостоятельный правовой институт оно не оформлено. Основу договорного права составляет раздел гражданского права, именуемый обязательственным, а особенную часть - нормы отраслевого законодательства. На мой взгляд, следует присоединиться к мнению Ю.А.Тихомирова, считающему, что "договорное право как комплексный институт всей правовой системы призвано охватывать ныне не только традиционные хозяйственные и трудовые договоры, но и договоры в конституционном, административном праве".

       Таким образом, эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько содержание правового воздействия соответствует потребностям общественных отношений, планам и тенденциям государственного строительства. С учетом этих потребностей меняются роли, объем и соотношение основных составляющих права — его институтов, отраслей и правовых объединений. Соответственно, видоизменяются и совокупности норм, регулирующих или устанавливающих формы управленческой деятельности. Современный уровень развития управленческих отношений, а также задачи формирования правового демократического государства, нашедшие отражение в Конституции Российской Федерации, обусловливают необходимость дальнейшего совершенствования института административно-правовых форм управления, а следовательно, уточнения научных представлений о значении и содержании административного договора.